La dificil cooperación administrativa europea y sus efectos en los derechos humanos

El “Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo” y las correspondientes propuestas legislativas que lo acompañan adoptan un enfoque ambivalente hacia la integración administrativa. Reconocen en parte la mayor participación de las agencias de la UE en la aplicación de las políticas de migración, asilo y control de las fronteras exteriores de la UE. Al mismo tiempo, no integran satisfactoriamente las nuevas funciones de las agencias de la UE, como sus mayores poderes ejecutivos. Esto significa que, por ejemplo, los nuevos pasos de procedimiento introducidos por el Pacto, como el control en las fronteras exteriores o el procedimiento fronterizo, no tienen en cuenta las particularidades de la posible participación de las agencias de la UE en estos procesos ni enmarcan estos poderes ejecutivos. Esto podría tener un impacto potencial en los derechos procesales de los migrantes y en la responsabilidad de las agencias de la UE. Además, el Pacto inculca un enfoque de dos vías para la integración administrativa. Esto significa que, además de la cooperación administrativa institucionalizada a través de las agencias de la UE, el Pacto hace hincapié en la cooperación transnacional bilateral y multilateral entre los Estados miembros, tal y como se refleja en el nuevo concepto de patrocinio del retorno. Esto podría repercutir en la eficacia de la cooperación administrativa y en la protección de los derechos fundamentales de los migrantes.

En este post, primero, se analizan con más detalle cuáles son las dos vías de integración administrativa, y se esbozan brevemente las novedosas funciones que dos agencias de la UE, FRONTEX (utilizada como abreviatura de la Agencia Europea de Fronteras y Guardacostas de la UE), y EASO (utilizada como abreviatura de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo de la UE) realizan en estos ámbitos. A continuación, explico qué instrumentos jurídicos van a regular su mandato según el Pacto, y si la Comunicación de la Comisión contiene novedades en cuanto a su función. Por último, extraigo ejemplos de dos instrumentos jurídicos del Pacto, en particular la Propuesta de Reglamento de Gestión de Asilo y Migración y la Propuesta Modificada de Reglamento de Procedimientos de Asilo, para ilustrar el enfoque ambivalente del Pacto en materia de integración administrativa.

Las dos vías de cooperación administrativa y las nuevas funciones de las agencias de la UE

La cooperación administrativa en las políticas de control de las fronteras exteriores, migración y asilo de la UE se ha llevado a cabo a través de dos vías. La primera es la cooperación transnacional bilateral y multilateral entre los Estados miembros. La segunda vía es la cooperación práctica institucionalizada a través de las agencias de la UE, que ha evolucionado gradualmente hacia modelos de aplicación conjunta y una mayor integración administrativa. Es importante entender lo que implica cada vía para analizar críticamente un avance crucial del Pacto, que es una atención renovada hacia la primera vía de cooperación administrativa.

En lo que respecta a la primera vía, el intercambio informal de información entre los Estados miembros, por ejemplo en materia de asilo, comenzó ya en 1992 a través de un grupo de consulta presidido por el Consejo denominado CIREA (Centro de Información, Reflexión e Intercambio en materia de Asilo). Aunque su objetivo era facilitar la coordinación de las prácticas, los resultados fueron limitados y la Comisión lamentó su ineficacia. Aparte del intercambio de información a través de redes administrativas, los Estados miembros buscaron la cooperación transnacional a través de proyectos ad hoc. Por ejemplo, en 2004 la Presidencia neerlandesa estableció intercambios anuales entre los Directores Generales de los Servicios de Inmigración Europeos (GDISC). Bajo los auspicios del GDISC se desarrollaron varios proyectos apoyados por la cofinanciación de la UE. Uno de estos proyectos fue el Plan de Estudios Europeo sobre el Asilo (EAC), desarrollado originalmente por un grupo de Estados miembros dirigido por Suecia con el apoyo financiero de la Comisión Europea, y en cooperación con la Red Académica Odysseus. Su principal objetivo era “crear una herramienta de aprendizaje para el avance de los conocimientos y las competencias de los funcionarios que trabajan en cuestiones de asilo”. Sin embargo, pronto se hizo evidente que los proyectos ad hoc y las redes de intercambio de información poco estructuradas no eran suficientes para resolver eficazmente las deficiencias en la aplicación de las políticas de asilo, control de fronteras exteriores y retorno de la UE. Por ello, surgió la cooperación administrativa institucionalizada y las agencias de la UE.

La segunda vía se ha caracterizado por la institucionalización y la creación de las correspondientes agencias de la UE. Este desarrollo se produjo cronológicamente más tarde. FRONTEX se creó inicialmente en 2004, y su mandato legal se modificó consecutivamente en 2007, 2011, 2016 y, más recientemente, en noviembre de 2019. La OEAA se creó en 2010 y su mandato legal sigue sin modificarse hasta la fecha; sin embargo, su papel ha cambiado de facto. A continuación, analizo en detalle esta evolución y el statu quo del mandato legal de la OEAA. En general, mucho ha cambiado desde la creación de estas agencias. La institucionalización de la cooperación práctica a través de las agencias de la UE ha empezado a desestabilizar el paradigma inicial de “la UE legisla” y “los Estados miembros aplican”. Si nos centramos específicamente en la ampliación de los mandatos de jure y de facto de la OEAA y de FRONTEX, se ponen de manifiesto dos grandes tendencias:

Por un lado, la ampliación operativa de los mandatos de las agencias de la UE ha dado lugar a modelos de aplicación conjunta, con su personal y sus expertos desplegados en ámbitos como el control de fronteras, los retornos y la tramitación de las solicitudes de asilo. Esto significa que los empleados de las agencias tienen cada vez más poderes ejecutivos, aplican la política junto a las autoridades y administraciones nacionales e interactúan directamente con los refugiados y los migrantes. Por otra parte, el mandato de estas agencias se ha ampliado hasta abarcar funciones que van mucho más allá del apoyo, incluido el apoyo operativo y la cooperación administrativa. Se hace referencia a funciones similares a la supervisión, así como a funciones que tienen el potencial de dirigir la aplicación de las políticas.

Un ejemplo de función de supervisión es la “evaluación de la vulnerabilidad” que realiza FRONTEX. Esto se refiere a cuestiones como los recursos estatales y la preparación del Estado para realizar controles en las fronteras exteriores. Puede dar lugar a recomendaciones; a una decisión vinculante de medidas establecidas por su Consejo de Administración; o, en los casos en que las fronteras exteriores requieran una acción urgente, a un acto de ejecución del Consejo que prescriba medidas que sean vinculantes para los Estados miembros. Un ejemplo de una función que tiene el potencial de dirigir la aplicación de la política se prevé como parte de una nueva Agencia de Asilo de la Unión Europea, la sucesora de la OEAA. Se trataría de la adopción de un “análisis común” sobre la situación en determinados países de origen y la elaboración, sobre esta base, de notas orientativas para ayudar a los Estados miembros a evaluar las solicitudes de asilo pertinentes.

Cabría esperar que estas tendencias se hubieran intensificado, o al menos se hubieran reflejado plenamente en el Nuevo Pacto y en sus diferentes instrumentos jurídicos. Sin embargo, el panorama que se presenta es mucho más matizado. A continuación, examinaré el mandato legal de estas agencias según el Pacto.

Los mandatos legales de las agencias de la UE y el Pacto: ¿nada nuevo bajo el sol?

El paquete del nuevo Pacto no modifica los mandatos legales de la OEAA y de FRONTEX. Esto significa que, en lo que respecta a FRONTEX, el instrumento de noviembre de 2019 sigue regulando su funcionamiento. Las sucesivas modificaciones de este instrumento jurídico hacen que se adapte a las nuevas realidades administrativas, que prescriba claramente las nuevas funciones de la agencia y que establezca, al menos sobre el papel, mejores garantías de los derechos fundamentales. Las cosas son más complicadas en lo que respecta a la OEAA. Actualmente, un Reglamento de 2010 sustenta su funcionamiento. Como ya he analizado en otro lugar, este instrumento ya no se ajusta plenamente a las nuevas realidades administrativas, como las pautas de aplicación conjunta, lo que agudiza el reto de la responsabilidad de la OEAA.

En 2016, la Comisión presentó una propuesta de renovación de la AEU (utilizada como abreviatura de la Agencia de Asilo de la Unión Europea). Los dos colegisladores, es decir, el Consejo y el Parlamento Europeo, llegaron a un acuerdo político para varios capítulos de la propuesta de la AEU a finales de 2017. Entretanto, la Comisión publicó en 2018 una propuesta modificada que contenía únicamente enmiendas específicas que reforzaban las tareas operativas de la AEU. La Comisión no publicó una propuesta nueva, o consolidada, sobre la AEU como parte del Pacto. En su lugar, instó a los colegisladores a adoptar rápidamente, concluyendo las negociaciones antes de finales de 2020, el nuevo Reglamento sobre la ZAU basado en las propuestas preexistentes y en los acuerdos políticos provisionales que he esbozado anteriormente (Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, pp. 3, 10).

Este enfoque me parece problemático. La OEAA, y su sucesora la AEU, desempeñan un papel cada vez más fundamental en la aplicación de la política de asilo de la UE y en la puesta en práctica de la solidaridad intracomunitaria. Estas propuestas anteriores, que forman parte del paquete de la Agenda Europea de Migración 2015-2016, se corresponden con un enfoque de reparto de responsabilidades y solidaridad que ahora se espera que se revise. Este fue el enfoque promulgado por la llamada propuesta Dublín IV, analizada en este blog por Francesco Maiani y por Constantin Hruschka. Por lo tanto, a los colegisladores se les ha asignado la formidable tarea de consolidar por sí mismos la propuesta inicial de la Comisión de 2016, el compromiso parcial del PE y del Consejo de 2017 y la propuesta modificada de la Comisión de 2018, ¡con todo el paquete de nueva lógica!

Se trata de una tarea difícil. Los diferentes elementos del paquete se analizan en detalle en esta serie de blogs, y se esbozan críticamente en la contribución introductoria de Daniel Thym: basta con decir que su complejidad es inmensa. Además, ha sido imposible concluir las negociaciones sobre la anterior propuesta de 2016 debido a cuestiones políticamente destacadas. Por ejemplo, los Estados miembros de las fronteras exteriores no estaban dispuestos a cerrar las negociaciones sobre las funciones de vigilancia previstas para la agencia, antes de tener garantías concretas sobre una mayor solidaridad. Estas cuestiones destacadas siguen pendientes, lo que complica aún más los deseos de la Comisión de adoptar rápidamente el nuevo Reglamento.

El nuevo Pacto y las agencias de la UE: ¿qué camino seguir para la cooperación administrativa?

Una vez determinada la posición del Pacto sobre el mandato legal de las agencias de la UE, paso a analizar más ampliamente el camino a seguir en materia de cooperación administrativa previsto por el Pacto. En concreto, corroboro plenamente los argumentos que he planteado antes: que los instrumentos del Pacto no incorporan satisfactoriamente las nuevas funciones de las agencias de la UE, como sus mayores poderes ejecutivos; y que el Pacto arraiga un enfoque de dos vías para la integración administrativa.

La Comunicación de la Comisión: proclamar la importancia de las agencias de la UE en la cooperación administrativa

De la correspondiente Comunicación de la Comisión, un documento jurídicamente no vinculante, pueden extraerse algunas indicaciones sobre el enfoque del Pacto respecto a la cooperación administrativa. Ya he mencionado que el documento pide la rápida adopción de la propuesta modificada sobre las agencias de la UE. Sin embargo, también contiene otros elementos sobre el papel previsto de las agencias de la UE.

En primer lugar, la Comunicación vincula explícitamente la confianza mutua con “la coherencia en la aplicación, que requiere un mayor seguimiento y apoyo operativo por parte de las agencias de la UE” (p. 6). Se trata de una afirmación bastante atrevida que parece reconocer el mayor papel de las agencias de la UE en la aplicación e, incluso, en la supervisión. La Comisión elogia las llamadas “evaluaciones de vulnerabilidad” de FRONTEX como “particularmente importantes, ya que evalúan la preparación de los Estados miembros para hacer frente a las amenazas y los desafíos en las fronteras exteriores y recomiendan medidas correctivas específicas para mitigar las vulnerabilidades” (p. 12). Estas evaluaciones permiten “orientar mejor el apoyo operativo de la Agencia a los Estados miembros” (p. 12). Esto significa que las deficiencias estructurales y los problemas de capacidad identificados por primera vez a través de estos procesos similares a la supervisión pueden superarse (parcialmente) mediante el despliegue adicional de recursos humanos y técnicos y la mejora de las acciones de aplicación conjunta.

A continuación, la Comunicación destaca la importancia del mecanismo de supervisión previsto como parte de una nueva AEU. Este mecanismo está en fase de negociación; la OEAA no tiene actualmente esa función. La supervisión está explícitamente vinculada a “lograr una mayor convergencia” y a impulsar la confianza mutua “a través de la nueva supervisión de los sistemas de asilo y acogida de los Estados miembros y de la posibilidad de que la Comisión emita recomendaciones con medidas de asistencia” (p. 6). Un reto fundamental en el futuro será la tensión subyacente inherente entre la ampliación de los mandatos operativos y de supervisión de las agencias de la UE. En concreto, las agencias tendrán que desempeñar un papel doble, y a veces contradictorio: ejecutar conjuntamente y, al mismo tiempo, supervisar la ejecución.

A continuación, la Comunicación identifica un “papel de liderazgo” para FRONTEX en el sistema común de la UE sobre retornos (p. 8). La Comisión llega a afirmar que “debería ser prioritario que Frontex se convierta en el brazo operativo de la política de retorno de la UE” (aquí, p. 8). Esto está relacionado con el despliegue del cuerpo permanente de la agencia (p. 8). Según la versión de noviembre de 2019 de su Reglamento, se espera que para 2027 FRONTEX cuente con un total de 10.000 efectivos operativos, compuestos tanto por personal estatutario como por personal puesto a disposición a través de los Estados miembros para despliegues de larga y corta duración. La Comisión reconoce que alcanzar este nivel de personal operativo es “esencial para disponer de la capacidad necesaria para reaccionar rápida y suficientemente” (p. 12). El retorno es un área clave en la que participará el personal operativo.

Un último aspecto de la Comunicación se refiere a las asociaciones con terceros países. La Comisión prevé “una participación mucho mayor de las agencias de la UE” para apoyar las nuevas asociaciones (p. 20). Llega a decir que el “ámbito de acción reforzado de FRONTEX debería utilizarse ahora para hacer operativa la cooperación con los socios” (p. 21). En lo que respecta a los Balcanes Occidentales, FRONTEX debe “trabajar conjuntamente con los guardias de fronteras nacionales en el territorio de un país socio” (p. 21). Se hace clara referencia a los modelos de aplicación conjunta en esos países. Tampoco se deja de lado a la EASO, aunque la Comisión no menciona las pautas de aplicación conjunta en la evaluación de las solicitudes de asilo. Más bien se refiere al desarrollo de capacidades y al apoyo operativo, así como al apoyo al reasentamiento de refugiados desde terceros países a la UE (p. 21).

Los instrumentos jurídicos del Pacto: no reflejan adecuadamente la ambición política

Estas declaraciones programáticas no se reflejan plenamente en los instrumentos jurídicos que componen el Pacto. Es imposible examinar exhaustivamente todos los instrumentos del Pacto en esta entrada del blog.  En su lugar, extraeré ejemplos característicos para ilustrar mis puntos.

I. Procedimiento fronterizo: integración insatisfactoria de las funciones existentes de las agencias de la UE y de las realidades administrativas actuales

El procedimiento fronterizo establecido por la Propuesta Modificada de Reglamento sobre Procedimientos de Asilo es un ejemplo ilustrativo de la integración insatisfactoria de las funciones existentes de las agencias de la UE y de las realidades administrativas actuales. Los entresijos del propio procedimiento se analizarán en esta serie de blogs en un próximo artículo de Jens Vedsted Hansen. En general, con este procedimiento la Comisión pretende crear “un vínculo sin fisuras entre todas las etapas del procedimiento de migración, desde una nueva fase de preentrada hasta el resultado de una solicitud de asilo” (Memorándum explicativo, p. 3). La fase de preentrada incluye el control regulado por un instrumento diferente analizado en esta serie de blogs por Lyra Jakuleviciene. En el caso de las personas canalizadas sobre la base de este control inicial a un procedimiento de asilo, se decidirá si su solicitud “debe evaluarse sin autorizar la entrada del solicitante en el territorio del Estado miembro en un procedimiento fronterizo de asilo o en un procedimiento de asilo normal” (exposición de motivos, p. 4). Si se les encauza a un procedimiento fronterizo de asilo y se determina que no necesitan protección, los solicitantes que no lo consigan serán dirigidos a un procedimiento fronterizo de retorno.

El procedimiento fronterizo no es desconocido para los sistemas nacionales de asilo. Sin embargo, actualmente no es obligatorio, ni está regulado con tanto detalle en la legislación de la UE. Más bien, existe la posibilidad, en virtud de la legislación de la UE, de que los Estados miembros introduzcan dicho procedimiento que se enmarcará en la legislación nacional. Es una posibilidad que algunos Estados miembros han aprovechado. Las agencias de la UE, y en concreto la OEAA, han llegado a desempeñar un papel fundamental en la aplicación de las variantes actuales de los procedimientos fronterizos y acelerados. La agencia ha sido clave en la puesta en marcha del enfoque de puntos calientes para la gestión de la migración en Grecia. La legislación nacional griega introdujo en 2016 un procedimiento de asilo acelerado en la frontera, que también aborda la situación en los puntos críticos. Las modificaciones consecutivas de la legislación nacional griega establecieron niveles crecientes de participación de la OEAA en la tramitación de las solicitudes de asilo en cuanto a la admisibilidad y, posteriormente, al fondo de las solicitudes. Aunque la decisión final corresponde al Servicio de Asilo griego, los expertos de la OEAA emiten una opinión consultiva no vinculante, lo que convierte estos procesos en un tipo peculiar de procedimiento mixto regulado únicamente por la legislación nacional, con la participación tanto de la UE como de los niveles nacionales en la toma de decisiones en materia de asilo. La implicación de la EASO en la tramitación en Grecia es numéricamente significativa. Por ejemplo, la EASO realizó 8.958 entrevistas en el procedimiento fronterizo acelerado durante 2018. Durante el primer semestre de 2019, la EASO realizó 2.955 entrevistas en el procedimiento fronterizo acelerado, abarcando principalmente a solicitantes de Afganistán, Palestina, Irak, Siria y Camerún.

Teniendo en cuenta estas realidades y el papel fundamental que desempeña la OEAA en las variantes nacionales existentes de los procedimientos fronterizos, la propuesta de Reglamento modificado sobre los procedimientos de asilo guarda un sorprendente silencio sobre el papel de las agencias de la UE en general y, de la OEAA en particular. La Comisión anuncia que con su propuesta “se garantiza la coherencia” con los acuerdos políticos provisionales ya alcanzados sobre la mayoría de los elementos de la ZAEA (exposición de motivos, p. 6).  De nuevo, en la exposición de motivos de la propuesta, en un párrafo titulado “implicaciones presupuestarias”, la Comisión afirma que “dentro de sus respectivos mandatos”, la OEAA y FRONTEX pueden apoyar a los Estados miembros con personal para hacer operativo el procedimiento fronterizo (p. 12). Esto, por supuesto, podría incluir la asistencia en la tramitación de solicitudes a través de modelos de aplicación conjunta, un elemento que se espera que se incluya en el nuevo mandato reforzado de la AEU. A continuación, la propuesta hace referencia en la exposición de motivos al material de la OEAA, en el marco de sus iniciativas de calidad, sobre normas e indicadores operativos para los procedimientos de asilo (p. 8). Un considerando también hace referencia a la nota orientativa de la EASO, como parte del material que debe tenerse en cuenta para determinar qué solicitantes entran en el procedimiento fronterizo (considerando 39 bis).

Estas referencias pasajeras a la posibilidad de que el personal de la OEAA apoye los procedimientos fronterizos no hacen justicia a las realidades administrativas actuales. De hecho, la OEAA participa en la evaluación de miles de solicitudes en Grecia, principalmente como parte del procedimiento fronterizo del país. Las nuevas obligaciones reforzadas de llevar a cabo este tipo de tramitación no harán sino aumentar las necesidades de apoyo operativo de los Estados miembros fronterizos. Si bien el instrumento no niega la participación de la OEAA dentro de las competencias de su mandato en la tramitación del asilo, tampoco refleja ni regula explícitamente las implicaciones procesales de la participación coordinada de la UE. Y, sin embargo, el Defensor del Pueblo de la UE ya ha sido llamado en dos ocasiones (véase aquí y aquí) para que examine las posibles violaciones de los derechos procesales de los solicitantes en Grecia, debido a la participación de la OEAA. Estas quejas ponen de manifiesto la complejidad de los procedimientos y la necesidad de un replanteamiento más amplio del derecho procesal de la UE y el establecimiento de los acuerdos de responsabilidad necesarios.  Se pueden hacer observaciones similares sobre la falta de reflexión acerca de la participación de las agencias de la UE en el nuevo procedimiento de selección, como ha observado conmovedoramente Lyra Jakuleviciene en este blog.

II. Patrocinios de retorno: integración del enfoque de doble vía en la cooperación administrativa

Los patrocinios de retorno son un ejemplo ilustrativo de la integración en el Pacto del enfoque de doble vía de la cooperación administrativa. Son una de las herramientas de solidaridad previstas en el Reglamento de Gestión del Asilo y la Migración. Mediante el patrocinio del retorno, un Estado miembro se compromete a apoyar a otro Estado miembro que se enfrenta a la “presión migratoria” en la realización de las actividades necesarias para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (Rec. 27). Mientras las personas estén presentes en su territorio, el Estado miembro beneficiario sigue siendo responsable de llevar a cabo el retorno. Sin embargo, si el retorno no se ha producido después de 8 meses (4 meses en situaciones de crisis), el Estado miembro patrocinador pasa a ser responsable del traslado de los migrantes en situación irregular y debe reubicarlos en su territorio (Art. 55, párrafo 2).

El instrumento reconoce que el patrocinio del retorno forma parte del sistema común de retornos de la UE, que también incluye el apoyo operativo a través de FRONTEX (Rec. 27). Las medidas de apoyo al retorno incluyen la prestación de asesoramiento; la utilización de “el programa y los recursos nacionales para proporcionar asistencia logística, financiera y de otro tipo, material o en especie” a quienes estén dispuestos a partir voluntariamente; la dirección o el apoyo del diálogo político y los intercambios con las autoridades de terceros países con el fin de facilitar la readmisión; el contacto con las autoridades del tercer país para verificar la identidad y obtener un documento de viaje válido; y la organización, en nombre del Estado miembro beneficiario, de las disposiciones prácticas para la ejecución del retorno, como los vuelos chárter o regulares u otros medios de transporte al tercer país de retorno (art. 55, párr. 4 a-d).

En la exposición de motivos, la Comisión afirma que estas actividades son “adicionales a las que realiza la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (AEBC) en virtud de su mandato y, en particular, incluyen medidas que la Agencia no puede aplicar (por ejemplo, ofrecer apoyo diplomático al Estado miembro beneficiario en sus relaciones con terceros países)” (p. 2, p. 19). Sin embargo, cuando se examinan las medidas que los Estados miembros deben emprender en el marco de un patrocinio del retorno, se hace evidente que no todas son adicionales a las actividades que realiza FRONTEX. Por ejemplo, la organización de las disposiciones prácticas para la ejecución del retorno es una acción que también realiza FRONTEX como parte de su función operativa en materia de retorno. Por lo tanto, ahora habrá oficialmente dos vías de cooperación administrativa en materia de retorno: una institucionalizada, es decir, a través de FRONTEX, y una segunda vía que, en esencia, consistirá en varias cooperaciones bilaterales entre un “Estado miembro beneficiario” y otros Estados miembros que se activarán para “patrocinar” los retornos.

Se tomó claramente una decisión política: en lugar de racionalizar todo el apoyo operativo al retorno a través de FRONTEX, el Pacto prevé una vía paralela, la de la cooperación transnacional bilateral en la ejecución del retorno. Parece que los Estados miembros aún no estaban totalmente preparados para hacer de FRONTEX el “brazo operativo” de la política de retorno de la UE, después de todo. Será uno de los actores que actuará en este ámbito. Los otros actores serán los Estados miembros a través de sus administraciones.

La integración administrativa institucionalizada a través de las agencias de la UE no es intrínsecamente negativa ni positiva. Ya he señalado los problemas de responsabilidad y derechos fundamentales que han surgido a raíz del aumento de las competencias operativas de las agencias de la UE. Sin embargo, es probable que la cooperación administrativa bilateral en este ámbito presente aún más problemas. Es poco probable que sea eficiente, ya que no permitirá la creación de economías de escala. Creará cargas administrativas adicionales para el Estado miembro “beneficiario” que, en lugar de una interfaz, tendrá que colaborar con varias autoridades de los Estados miembros que actuarán, comprensiblemente, de forma descoordinada.

Además, el apoyo operativo bajo este marco no estará cubierto por la capa de protección de los derechos fundamentales mejorada que ha sido desarrollada por FRONTEX, incluyendo, entre otros, un funcionario de derechos fundamentales, un mecanismo de quejas individuales y monitores de derechos fundamentales. Este marco se ha establecido específicamente para abordar las violaciones de los derechos fundamentales en el marco de las actividades operativas de la agencia. En pocas palabras, un migrante con obligación de retorno en el territorio de Grecia, cuyo retorno está patrocinado por Hungría en el marco de la cooperación bilateral, no puede hacer uso del mecanismo de denuncias individuales de FRONTEX en relación con una posible violación por parte de un agente húngaro. Es cierto que estos mecanismos no son impecables, como ponen de manifiesto una vez más las últimas denuncias sobre el papel de FRONTEX en las devoluciones en Grecia. Pero la ausencia total de estos novedosos mecanismos de derechos humanos en un entorno de cooperación administrativa transnacional que diluye la responsabilidad y la rendición de cuentas será aún peor. La supervisión prevista por la Comisión como parte del Reglamento de Gestión del Asilo y la Migración (art. 6) podría revelar posibles violaciones, especialmente cuando sean generalizadas, pero no estará vinculada a un componente de “acceso a la justicia” para las personas.

Observaciones finales

Se esperaba que el Nuevo Pacto diera un nuevo impulso a las políticas de asilo, migración y control de las fronteras exteriores de la UE. Sin embargo, hay pocas ideas innovadoras en lo que respecta al papel de las agencias de la UE y a las oportunidades que ofrece la integración administrativa. Las declaraciones programáticas de la Comunicación sobre el Pacto respaldan el statu quo en lo que respecta al papel de las agencias de la UE. En lo que respecta al mandato de la OEAA, el enfoque de la Comisión de dejar que los colegisladores consoliden por sí mismos un acuerdo parcial de 2017 sobre una propuesta de 2016 con toda la nueva lógica del Pacto sobre la solidaridad y la tramitación integrada parece probable que conduzca a otro punto muerto. Esto significa que el mandato de la OEAA seguirá sin estar en sintonía con la realidad administrativa sobre el terreno.

A diferencia de la Comunicación del Pacto, los instrumentos jurídicos del mismo ni siquiera incorporan o regulan plenamente los desarrollos existentes de jure y de facto, como los modelos de aplicación conjunta. El enfoque “fresco” del Pacto consiste en prestar una atención renovada a la otra vía de cooperación administrativa, que es la cooperación administrativa transnacional bilateral y multilateral entre los Estados miembros. Este método no es intrínsecamente negativo. Sin embargo, es poco probable que resulte eficaz en las políticas que buscan esencialmente proporcionar bienes públicos regionales, como la provisión de asilo, o la salvaguarda de las fronteras exteriores de la UE con respecto a los derechos fundamentales. También parece capaz de poner en peligro aún más los derechos fundamentales de los migrantes.

El apoyo de los Estados miembros a la participación de las agencias para responder mejor a las presiones funcionales y al imperativo de solidaridad interestatal no satisfecho podría haber actuado como precursor de cambios más radicales en los modos de aplicación de estas políticas. Sin embargo, en la coyuntura actual, parece que los Estados miembros y la Comisión tenían poco interés en esa dirección política. Por tanto, no hay mucho nuevo bajo el sol, aparte de la ambivalencia del Pacto hacia la integración administrativa.

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión /  Cambiar )

Google photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google. Cerrar sesión /  Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión /  Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión /  Cambiar )

Conectando a %s

Este sitio usa Akismet para reducir el spam. Aprende cómo se procesan los datos de tus comentarios .