Un nuevo instrumento para la abolición de la pena de muerte. El sistema de sanciones de la Unión Europea para violaciones globales de los derechos humanos.

El Régimen Global de Sanciones de Derechos Humanos, o la mal llamada Ley Magnitsky Europea, acaba de entrar en vigor en diciembre de 2020, sólo un par de días antes del Día de los Derechos Humanos. [1] Este régimen de sanciones consta de dos actos jurídicos: Una Decisión del Consejo y un Reglamento del Consejo que prevén medidas específicas contra cualquier persona implicada en violaciones graves de los derechos humanos fuera de las fronteras de la UE .Pasamos a comentar cómo evolucionó el debate sobre este mecanismo dentro de la UE, qué cambios introduce y qué violaciones graves de los derechos humanos serán objeto de las mismas.

Antecedentes

A mediados de octubre, la Comisión Europea y el Alto Representante de Asuntos Exteriores presentaron la propuesta de Reglamento del Consejo sobre el “Régimen de sanciones globales de la UE en materia de derechos humanos”, que acompañaba a la Decisión del Consejo de instalar un marco específico de sanciones en materia de derechos humanos en toda la UE. Dicho mecanismo está diseñado para permitir el castigo de los violadores graves de los derechos humanos fuera de las fronteras de la UE. Consiste en la prohibición de viajar, la congelación de activos y la prohibición de entregar fondos y recursos económicos a quienes de otro modo escaparían a la justicia en el marco de un sistema autoritario corrupto. Es bien sabido que los funcionarios de alto nivel y los empresarios de regímenes no democráticos se sienten cómodos asegurando sus activos en bancos europeos y disfrutando de vacaciones en sus villas en el extranjero. Con estos instrumentos legislativos, la UE está enviando un mensaje a los que ostentan el poder en los regímenes autoritarios de que sus violaciones de los derechos humanos no quedarán impunes.

Ya se han introducido marcos similares por ejemplo, en el Reino Unido, EE.UU., Canadá y los países bálticos. Hasta la fecha, la UE no tenía ningún mecanismo horizontal para sancionar los abusos graves de los derechos humanos. Para castigar esas violaciones, se empleaban medidas específicas para cada país (por ejemplo, sanciones a Siria, Libia, Venezuela, Bielorrusia y Myanmar). En 2018, el Gobierno de los Países Bajos inició un debate entre los Estados miembros de la UE sobre un régimen de sanciones selectivas para salvaguardar los derechos humanos. Esta iniciativa recibió el apoyo del Parlamento Europeo, que ha pedido repetidamente el establecimiento de un mecanismo de sanciones a nivel de toda la Unión Europea contra los violadores de los derechos humanos. El debate sobre la Ley Magnitsky de la UE cobró impulso con el inicio de los trabajos preparatorios del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) en diciembre de 2019. Sin embargo, el régimen de sanciones en materia de derechos humanos no cobró vida en aquel entonces. Ello se debió en parte a la complejidad de los procedimientos de adopción de decisiones de la UE, que a menudo requieren la unanimidad o el consenso para las cuestiones relacionadas con la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). En su discurso sobre el estado de la Unión, Ursula von den Leyen pidió una votación por mayoría cualificada sobre las sanciones de la UE.

El régimen de sanciones de la UE en materia de derechos humanos a nivel mundial se basa en el modelo de la Ley Magnitsky Global de 2016 de los Estados Unidos,[2] que es la continuación de la Ley de responsabilidad del estado de derecho de Sergei Magnitsky de 2012. [3] Esta Ley fue aprobada en los Estados Unidos para castigar a los funcionarios rusos responsables de la muerte del abogado Sergei Magnitsky, o que se beneficiaron de ella, que desveló un plan multimillonario de fraude fiscal en el que participaban las élites rusas.

La atribución del nombre de Magnitsky al último marco de legislación de la UE fue recibido con sentimientos dispares.  Para algunos era necesario y simbólico honrar la memoria de Magnitsky, sin embargo, los responsables de la toma de decisiones de la UE optaron finalmente por un nombre genérico para evitar cualquier connotación antirrusa con respecto al carácter de la Ley.

Marco temático de derechos humanos con más flexibilidad

La Ley Magnitsky de la UE no es específica de un país, sino que se centra en un problema concreto. En este marco horizontal, la UE podrá actuar rápidamente cuando los derechos humanos estén en juego en cualquier parte del mundo. La enumeración de los violadores de los derechos humanos se separaría de la sanción a un país específico. El carácter temático de las sanciones se ajusta más a su carácter selectivo y refuerza el principio de la responsabilidad individual sin efectos no deseados en los ciudadanos del país. Hay otros ejemplos de regímenes de sanciones temáticas en la Unión Europea que no se centran en un país, como la lista de terroristas de la Unión Europea, las sanciones relativas al uso de armas químicas y los ciberataques. La Comisión también prevé el uso de sanciones selectivas para contrarrestar la desinformación como parte del Plan de Acción Europeo para la Democracia.[4]

La Ley Magnitsky de la Unión Europea ofrece una simplificación de la adopción de decisiones en contraste con las medidas específicas para cada país. La UE evitaría los largos y difíciles procedimientos necesarios para establecer un marco jurídico geográfico completamente nuevo. Los bloqueos internos repetidos por un Estado miembro (como el de Chipre que retrasó durante semanas las sanciones contra Belarús) se evitarían con este tipo de listas de violadores de los derechos humanos. Esto contribuirá a fortalecer la posición de la UE como defensora de los derechos humanos a nivel mundial.

¿Qué es lo que se califica como graves violaciones de los derechos humanos?

La interacción entre las normas internacionales de derechos humanos y el derecho internacional humanitario desempeña un papel importante en la aplicación de medidas restrictivas selectivas en el marco del régimen de sanciones de la UE en materia de derechos humanos a nivel mundial (artículo 2 2) del Reglamento). En su forma actual, el mecanismo de sanciones en materia de derechos humanos abarca las violaciones manifiestas de los derechos humanos como el genocidio, los crímenes de lesa humanidad, la tortura, la esclavitud, los arrestos o detenciones arbitrarias, las ejecuciones extrajudiciales y las desapariciones forzadas (párrafo 1 del artículo 2 del Reglamento).[5] En el marco global de derechos humanos de la UE pueden identificarse tres criterios para demarcar los abusos graves de los derechos humanos. En primer lugar, el concepto de jus cogens, que introduce normas de derecho internacional que no pueden ser derogadas, incluyendo, entre otras cosas, la prohibición de la tortura, el genocidio y los crímenes de lesa humanidad. El segundo criterio de demarcación es la evaluación de si los abusos de los derechos humanos son generalizados y de carácter sistemático. Y el tercer criterio de demarcación entraña el análisis de si los abusos de los derechos humanos contradicen gravemente los objetivos de la política exterior de la UE consagrados en el artículo 21 del Tratado de la Unión Europea. Los objetivos de la política exterior de la UE incluyen, entre otras cosas, el fomento de sus propios principios fundacionales, como la democracia, el Estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales, y el respeto de la dignidad humana.

A diferencia de la Ley Magnitsky Global de 2016 de los Estados Unidos, el mecanismo de derechos humanos de la UE no abarca actos de corrupción. Si bien la UE puede imponer sanciones por la malversación de fondos estatales mediante medidas específicas para cada país (por ejemplo, sanciones contra funcionarios de Ucrania), el PE pidió en su resolución sobre un régimen europeo de sanciones por violaciones de los derechos humanos que se incluyeran los abusos y los actos de corrupción sistémica como uno de los delitos punibles con arreglo al régimen mundial de sanciones de derechos humanos de la UE. No obstante, el papel del PE es muy limitado en lo que respecta a los asuntos de política exterior, sin que pueda influir en la redacción de la Decisión del Consejo sobre la PESC. Al mismo tiempo, sigue siendo cuestionable si la corrupción debe entenderse como un grave abuso de los derechos humanos, a pesar de ser una amenaza para el sistema democrático y sus instituciones.

La naturaleza mal definida de lo que se califica como violaciones graves de los derechos humanos constituye el principal desafío del nuevo mecanismo de sanciones en materia de derechos humanos. Sigue sin estar claro cómo trazar una línea fina entre las violaciones de los derechos humanos que entran en el ámbito de este marco temático de sanciones y las que deben ser objeto de medidas restrictivas específicas para cada país. Esa demarcación también entraña una jerarquía entre los derechos humanos que es difícil de cuadrar en el entendimiento de que todos los derechos humanos son indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. A falta de directrices precisas, existe el riesgo de crear lagunas explotables que conduzcan a decisiones arbitrarias, políticas o a la aplicación de un doble rasero. El Parlamento Europeo también mencionó en su resolución la necesidad de una definición clara del alcance de las violaciones. En este sentido, recordamos que existen dos sistemas de derechos humanos en Europa que no siempre conviven de forma armónica.

Conclusión

La promoción del respeto de los derechos humanos forma parte de la piedra angular de la acción exterior de la UE (Art. 21(2)(b) del TUE). El Régimen Global de Sanciones en materia de Derechos Humanos es un nuevo instrumento de política exterior que la UE puede desplegar para disuadir y castigar a los agentes estatales y no estatales responsables de graves violaciones de los derechos humanos en todo el mundo. El marco mundial de derechos humanos prevé tres criterios de demarcación para identificar los abusos graves de los derechos humanos: 1) el concepto de jus cogens que introduce normas de derecho internacional que no pueden ser derogadas, 2) la evaluación del carácter (generalizado y sistemático) de los abusos de los derechos humanos y 3) si las violaciones de los derechos humanos contradicen gravemente los objetivos de la política exterior de la UE consagrados en el artículo 21 del TUE.

Si bien el nuevo mecanismo de sanciones ofrece un mayor grado de flexibilidad y una simplificación de la toma de decisiones en contraste con las medidas específicas de cada país, introduce un concepto mal definido de las violaciones graves de los derechos humanos. La redacción de la Decisión y el Reglamento del Consejo no proporciona directrices claras sobre cómo trazar una fina línea entre los abusos graves y no graves de los derechos humanos. Además, esa jerarquía de derechos humanos es incompatible con el principio de que todos los derechos humanos son universales, indivisibles, interdependientes y están relacionados entre sí. Con este telón de fondo, queda por ver cómo se pondrá en práctica este nuevo mecanismo mundial de sanciones en materia de derechos humanos y cómo interactuará con las tradicionales sanciones específicas para cada país contra los violadores de los derechos humanos.

A modo imaginativo para sortear estas deficiencias  se propone que se aplique a los países que desoyen las resoluciones de Naciones Unidas que proponen una moratoria de la aplicación de la pena capital como vía previa a su abolición que entraría de lleno dentro de los tres criterios arriba señalados y que representa el epicentro de la política exterior de la UE y de su nuevo socio, el Reino Unido. 


[1] Decisión 2020/1999  en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:32020D1999; y Reglamento 2020/1998 en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A32020R1998.

[2] En general, véase, https://www.amnistia.org/ve/blog/2020/01/13283/derechos-humanos-r2p-y-leyes-magnitsky.

[3] https://cpj.org/wp-content/uploads/2014/10/road_to_justice2014-spanish.pdf.

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_20_2250.

[5] Proponemos la pena capital como una suma de violaciones de los derechos humanos, todas ellas presentes en el nuevo instrumento, como la reciente ejecución de la ciudadana de Estados Unidos Lisa Montgomery ha ilustrado. https://www.bbc.com/news/world-us-canada-55642177. O

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