La lenta solidificación del mecanismo de reubicación de refugiados

Después de que el Tribunal de Justicia dictase sentencia sobre este asunto, los titulares de prensa en Bélgica anunciaron con ligereza que Polonia, Hungría y la República Checa violaron la ley de la Unión al rechazar el mecanismo de reubicación de refugiados que es una de las principales respuestas políticas a la llamada crisis de refugiados.

La sentencia del 2 de abril de 2020 (asuntos acumulados C 715/17, C 718/17 y C 719/17), por la cual se unieron los tres casos, agrega otro capítulo a una disputa que se mantuvo durante años, incluso después de que el plazo de 2 años del mecanismo hubiera expirado. En este contexto, la presidenta de la Comisión, Ursula Von der Leyen, ha señalado que el fallo “se refiere al pasado, pero nos dará orientación para el futuro”.

¿Cómo resolvió el tribunal la controversia? ¿Y qué ramificaciones puede tener el fallo para la ley de migración de la UE?

Este comentario tiene la intención de verter algo de luz sobre estas cuestiones, centrándose en particular en la invocación inteligente pero vana del artículo 72 del TFUE como una vía legal para apartarse de la ley vinculante de la Unión (I.) y el énfasis de la naturaleza administrativa del mecanismo de reubicación (II.). Sobre la base de estas consideraciones, por último, se argumentará que la sentencia busca la salvación en la amplia discreción de las Administraciones como una solución políticamente sensata, aunque con repercusiones legales (III.).

Este apunte considera que la sentencia permite que tanto los Estados miembros demandados como la Comisión lleguen a un acuerdo con el mecanismo de reubicación. Sin embargo, plantea cuestiones legales no resueltas, que pueden motivar litigios en el futuro.

 

  1. El fondo del artículo 72 TFUE

 

El mecanismo de reubicación de refugiados ha sido objeto de una sentencia de alto perfil jurídico y político en el Asunto Eslovaquia y Hungría contra Consejo en 2017, Como parte interviniente, en una caso similar, el gobierno polaco argumentó en este contexto que la imposición de cuotas obligatorias de reubicación en virtud de la Decisión 2015/1601 del Consejo (“Decisión de reubicación”) violaría el artículo 72 TFUE ¨El presente título se entenderá sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior.¨

Este argumento se centró en la alegación de que el mecanismo de reubicación perjudicaría “las responsabilidades que incumben a los Estados miembros con respecto al mantenimiento de la ley y el orden y la salvaguarda de la seguridad interna”, como lo reitera el artículo 72 del TFUE. Según el gobierno polaco, la Decisión de reubicación constituiría, por lo tanto, un acto ultra vires, que afectaría ilegalmente las competencias nacionales. La Corte, sin embargo, no estuvo de acuerdo. Asuntos Conjuntos C-643/15 y C-647/15 Eslovaquia Hungría c. Consejo, en http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130d587df222e8d8e49fa9e60eb04d00b562a.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4PaN8Le0?text=&docid=194081&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=1293456

El Tribunal de Justicia confirmó la validez del mecanismo de reubicación a la luz del derecho primario. Al adoptar las Decisiones 2015/1523 y 2015/1601, el Consejo tuvo debidamente en cuenta las responsabilidades de los Estados miembros de salvaguardar la seguridad nacional y el orden público. Además de una referencia en los considerandos a tal fin, el Tribunal reconoció que el artículo 5 (7) de ambas Decisiones permitía a los Estados miembros rechazar la reubicación de un solicitante de protección internacional. Las autoridades nacionales pueden hacerlo si tienen “motivos razonables para considerarlo como un peligro para su seguridad nacional u orden público”. Como corolario, el mecanismo de reubicación preveía un medio para que los Estados miembros cumplieran sus obligaciones en virtud del artículo 72 del TFUE, al tiempo que respetaban las medidas vinculantes del Derecho secundario de la Unión.

Cuando la Comisión recordó la existencia de este veredicto y, por lo tanto, sobre la validez de la Decisión 2015/1601 del Consejo, los tres gobiernos acusados ​​no respondieron ni adoptaron medidas para dar cumplimiento al esquema de reubicación.

En el contexto del consiguiente procedimiento de infracción, el Abogado General Sharpston señaló que los tres Estados miembros denunciados ​​aceptaron la validez de las Decisiones de reubicación. A pesar de esta confirmación y aceptación compartida, el argumento de los gobiernos se basó en la presunción de que el artículo 72 TFUE permitiría la desaparición del esquema de reubicación in toto. Con este fin, el gobierno polaco alegó que el artículo 72 TFUE constituía una “norma de conflicto de leyes”, según la cual los Estados miembros estaban autorizados a incumplir unilateralmente el derecho de la Unión cada vez que considerasen comprometida su competencia nacional.

Aunque los Estados miembros siguen siendo competentes para adoptar medidas para salvaguardar la seguridad interna y el orden público, esta competencia no está protegida herméticamente del derecho de la Unión. Por el contrario, la Unión puede adoptar medidas que afecten y delimiten esta competencia nacional. Especialmente en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, el campo de políticas al que se refiere el artículo 72 TFUE, el Derecho de la Unión a menudo impone requisitos a las competencias de los Estados miembros para salvaguardar la seguridad interna y el orden público. En este contexto, el Tribunal de Justicia concluyó que el artículo 72 TFUE “no puede interpretarse de tal manera que confiera a los Estados miembros el poder de apartarse de las disposiciones del Tratado basándose únicamente en la dependencia de esas responsabilidades.”

El Tribunal señala, no obstante, que el artículo 72 del TFUE puede beneficiar a los Estados miembros, este puede ser el caso una vez que “prueben que es necesario recurrir a esa excepción para ejercer sus responsabilidades” en materia de seguridad interna y orden público. Con respecto a las Decisiones de reubicación, la Corte agrega que esta necesidad debe establecerse a la luz de las excepciones previstas en virtud de dicho acto legal.

Sin embargo, resulta cuestionable que los Estados miembros puedan beneficiarse del artículo 72 del TFUE en otros contextos distintos de las decisiones de reubicación. Indicativamente, la sentencia establece una “analogía” con la jurisprudencia desarrollada con vistas a otras disposiciones del Tratado que permiten excepciones, entre otras cosas en el contexto de las libertades fundamentales. En este sentido, el Tribunal insinúa que, como justificación de una excepción al Derecho de la Unión, el artículo 72 TFUE debe interpretarse estrictamente.

Esto sugiere que se puede invocar la disposición para frustrar las amenazas al orden público o la política interna, aunque solo en el contexto de amenazas genuinas de naturaleza severa. Sin embargo, con respecto a las Decisiones de reubicación, el artículo 72 TFUE no permite una derogación unilateral del régimen, ni inspira una interpretación de las disposiciones de la misma como otorgar libertad sin restricciones a los Estados miembros.

Al dejar sin resolver el fondo del artículo 72 del TFUE en contextos distintos del mecanismo de reubicación, el Tribunal recurrió a las condiciones en virtud de las cuales los Estados miembros pueden rechazar la reubicación de un nacional de un tercer país.

En las líneas a continuación, se argumenta que esto es sintomático de una estrategia judicial que plantea cuestiones de alta política, para el caso de que la oposición fundamental de los gobiernos de los Estados miembros denunciados ​​contra la reubicación obligatoria de refugiados, se concrete bajo la apariencia de discrecionalidad administrativa.

 

II Carácter administrativo de la reubicación.

No es ningún secreto que los gobiernos de Polonia, Hungría y la República Checa se oponen fervientemente a un esquema de reubicación obligatorio. La decisión del Tribunal de Justicia se aparta enérgicamente de esa disidencia hostil: el Tribunal se centra principalmente en las condiciones en virtud de las cuales es posible rechazar la reubicación de un solicitante de protección internacional. Esto encuentra confirmación en el diseño legal de las Decisiones de reubicación, que se centran en evaluaciones individualizadas y, en consecuencia, en una utilización puntillosa de los esfuerzos administrativos nacionales. En este contexto, los Estados miembros pueden rechazar la reubicación de un solicitante de protección internacional en una de dos circunstancias.

En primer lugar, las autoridades competentes de los Estados miembros pueden hacerlo si existen motivos serios para aplicar las disposiciones de exclusión de la Directiva 2011/95 / UE (“Directiva de calificación”). En consecuencia, el Tribunal recordó su interpretación sobre el asunto en Ahmed (Asunto C-369/17), señalando el hecho de que la exclusión del estado de protección puede simplemente justificarse por el hecho de que un beneficiario de protección internacional haya cometido un ‘delito grave.’  http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=E84BB4DA5A7BC48A3644273C13420037?text=&docid=205671&pageIndex=0&doclang=es&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5657774.

En este contexto, la exclusión del estatus puede seguir exclusivamente sobre la base de “una investigación completa de todas las circunstancias del caso individual en cuestión.”

En segundo lugar, el Tribunal interpretó la otra posibilidad del Artículo 5 (7) de las Decisiones de Reubicación, que establece que un solicitante puede ser rechazado “cuando existan motivos razonables para considerarlo como un peligro para su seguridad nacional u orden público”.

El Tribunal plantea la opinión de que esta redacción es más indulgente y más amplia que la noción de “delito grave”. A diferencia de la denegación de reubicación sobre la base del motivo de exclusión del estado de protección, esta posibilidad de denegación puede invocarse de manera más rutinaria y en circunstancias menos severas. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia determinó que el artículo 5 (7) de las Decisiones de reubicación “deja claramente [s] un margen de discreción más amplio al Estado miembro que las razones serias para aplicar las disposiciones de exclusión” contenidas en la Directiva de calificación.

Además, el significado de “peligro para … la seguridad nacional o el orden público” en las Decisiones de reubicación difiere de la redacción empleada en la ley de libre circulación, y particularmente el Artículo 27 (2) de la Directiva de ciudadanía.

A juicio de la Corte, esto tiene repercusiones para la interpretación de los conceptos de política pública y seguridad interna en el contexto de las Decisiones de reubicación. La libre circulación de los ciudadanos de la Unión y sus familiares solo puede verse limitada si la conducta personal de la persona en cuestión representa una “amenaza genuina, presente y suficientemente grave que afecta a uno de los intereses fundamentales de la sociedad”. En contraste, la redacción de las Decisiones de reubicación no impone condiciones tan estrictas. Por lo tanto, el Tribunal concluyó que el significado de “peligro para … la seguridad nacional o el orden público” debe interpretarse de manera más amplia que en la ley de libre circulación, y puede cubrir igualmente las amenazas “potenciales”. Como corolario, el mecanismo de reubicación otorga a la autoridad nacional competente una ‘amplia discreción’ al considerar el hecho de sí un nacional de un tercer país representa una amenaza potencial para la seguridad nacional o el orden público y, por lo tanto, si se puede rechazar la reubicación.

Este razonamiento consolida una línea de jurisprudencia que considera los conceptos de orden público y seguridad interna en el contexto legal en el que surgen, como se muestra en los casos Fahimian [http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=189542&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1587665. ] o más recientemente, en E. P.  [http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=221510&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1587735.]

El amplio margen de discreción que permite que la adjudicación de las Decisiones de Reubicación no tenga restricciones, lo limita el Tribunal con la necesidad de llevar a cabo un examen del caso individual, basado en “evidencia consistente, objetiva y específica” que respalde la suposición de que el individuo en cuestión representa un peligro real o potencial.

En consecuencia, como había argumentado el Abogado General Sharpston, la decisión de no reubicar a un nacional de un tercer país bajo el esquema de Reubicación debe “establecer una relación directa con un caso particular.¨

Este parece ser el principio basal del juicio: la necesidad de confiar en una evaluación individualizada realmente pone la oportunidad de rechazar la reubicación de un nacional de un tercer país en manos de las Administraciones públicas. Además, el requisito de basarse en “pruebas consistentes, objetivas y específicas” parece excluir, hasta cierto punto, la prevención de esa evaluación por parte de otras autoridades nacionales, por ejemplo, empresas concesionadas.

Todo lo cual nos muestra como el Tribunal se enfrenta a la férrea oposición de estos Estados destacando la naturaleza administrativa del mecanismo de reubicación, y le permite evadir el lenguaje de la alta política y la vehemente oposición, centrándose en los esfuerzos de la buena administración.

III. ¿Se encontrará la solución en la ¨ amplia discrecionalidad administrativa¨?

Para el Tribunal de Justicia, la confirmación de un amplio margen de discrecionalidad administrativa ofrece una solución aparentemente cómoda para un litigio altamente politizado. Permite una interpretación del derecho de la Unión que acomoda, por un lado, la necesidad de una aplicación uniforme y, por otro lado, la posibilidad de que los Estados miembros salvaguarden la seguridad interna y el orden público, aunque de conformidad con una evaluación individualizada. Esto permitió al Ministro de Justicia de Polonia afirmar que la legislación de la Unión no obligaba a los Estados miembros a aceptar la reubicación. Como tal, el Tribunal de Justicia reitera su conclusión en Eslovaquia y Hungría v. Consejo, al mismo tiempo que avanza una solución sensata a un conflicto agotador que amenazaba con seguir siendo un tema divisor en la mesa de propuestas de reforma del Sistema Europeo Común de Asilo.

Sin embargo esto puede llevar a que la presidenta de la Comisión, Ursula Von der Leyen, considere que este tema haya dejado de ser prioritario y no se lleven a cabo las reformas legales necesarias, más aun teniendo en cuenta la contingencia del COVID-19.

Políticamente, esta puede ser una estrategia bien aconsejada, legalmente, sin embargo, el juicio tiene ramificaciones que requieren mayores reflexiones.

Con premura se plantea la cuestión de si el Tribunal puede permitir a los Estados miembros recurrir al uso del artículo 72 del TFUE para derogar la legislación de la Unión en el contexto de la lucha contra la propagación del Covid-19 o la situación descorazonadora de los solicitantes de asilo en Grecia en la frontera turca.

Esto aclarará aún más si el Tribunal realmente considera el artículo 72 TFUE como una vía idónea para derogar normas primarias de la Unión y, en su caso, qué consecuencias pueden derivarse de una “interpretación estricta” de esta autorización.

Otro aspecto que exige un examen minucioso se refiere a la forma en que las Administraciones de los Estados miembros pueden disponer de la “amplia discreción” que el Tribunal de Justicia ha afirmado en los Asuntos E.P. y los recientes procedimientos de infracción contra Polonia, Hungría y la República Checa.

A pesar de que el Tribunal destacase la necesidad de “evidencia consistente, objetiva y específica”, estas normas siguen siendo muy vagas y abstractas. Como corolario, queda por ver de qué manera las autoridades de los Estados miembros en Polonia, Hungría o la República Checa ponen en práctica estas normas, manteniendo la lealtad comunitaria. En caso de que la amplia discreción otorgada a la Administración de los Estados miembros se utilice para evitar la reubicación por completo, el Tribunal de Justicia puede tener que intervenir una vez más para aclarar las condiciones en virtud de las cuales se debe ejercer diligentemente una amplia discreción.

Por lo tanto, no se puede decir con certeza que una concesión de amplia discreción administrativa generará el pleno respeto de la legislación vigente de la Unión.

 

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