Reconocimiento mutuo en materia penal y recursos legales: la primera sentencia del TJUE sobre la orden europea de investigación – Actualidad Europea Primavera 2020

Los instrumentos internacionales sobre cooperación judicial en materia penal están diseñados para facilitar y acelerar la cooperación entre las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley en diferentes países. El legislador de la UE persigue estos objetivos fundamentando el sistema de cooperación en los principios de confianza y reconocimiento mutuos. En el campo de la evidencia, la Orden de Investigación Europea (Directiva 2014/41 / UE del 3 de abril de 2014 sobre la Orden de Investigación Europea en materia penal) es el instrumento más reciente y completo. Siguiendo el modelo de instrumentos de reconocimiento mutuo, permite que una autoridad emisora ​​ordene la ejecución de una medida de investigación en otro Estado miembro, a menos que las autoridades ejecutoras en ese Estado invoquen uno de los motivos de denegación expresamente indicados.

Uno de los temas cruciales en el campo de la cooperación internacional siempre ha sido la posición de las personas frente a las autoridades de dos o más Estados cooperantes. Por naturaleza, la defensa encuentra varias dificultades al enfrentar la cooperación internacional de las autoridades judiciales y de investigación, debido, por ejemplo, a diferencias entre los sistemas nacionales, o simplemente a dificultades prácticas (idioma, procedimientos, costos, etc.). Por lo tanto, aunque la cooperación internacional se ha desarrollado en primer lugar para satisfacer las necesidades de enjuiciamiento y no para facilitar el ejercicio de los derechos de defensa, la UE y los instrumentos internacionales normalmente abordan cuestiones clave como: dónde, cómo y cuándo pueden las personas ejercer sus derechos de defensa y buscar remedio legal contra decisiones que afectan sus derechos fundamentales?

Recientemente, el TJUE tuvo la oportunidad de interpretar por primera vez algunas disposiciones de la Directiva 2014/41 / UE y proporcionar algunas aclaraciones sobre el nivel de salvaguardias que debe proporcionarse ‘en la práctica’ (C-324/17, Gavanozov, 24 de octubre de 2019). Aunque es una decisión breve que en última instancia solo se ocupa de la interpretación del formulario que figura en un anexo de la Directiva, las preguntas planteadas se refieren a cuestiones más amplias y fundamentales de la aplicación transnacional.

 

1. El problema

En los procesos penales contra el Sr. Gavanozov, las autoridades búlgaras ordenaron la ejecución de registros e incautaciones en la oficina de una empresa establecida en la República Checa, y en la casa de su representante legal, el Sr. Y (que no era sospechoso sino solo un testigo, es decir, una persona ‘interesada’ por las medidas de investigación).
La Directiva 2014/41 / UE no establece normas armonizadas sobre recursos legales, pero establece que los Estados miembros ‘garantizarán que los recursos legales equivalentes a los disponibles en un caso interno similar, sean aplicables a las medidas de investigación indicadas en el EIO’ (Art. 14 (1)). En este caso, ante una decisión que afecta su derecho a la privacidad, el Sr. Y podría haber impugnado la decisión de la autoridad ejecutora checa de reconocer y ejecutar el EIO ante los tribunales checos y aplicar la ley checa, como si esa decisión se hubiera adoptado en un caso nacional checo. .
Sin embargo, al igual que otros instrumentos de la UE, se especifica que las “razones sustantivas para emitir el EIO solo pueden ser impugnadas en una acción interpuesta en el Estado emisor” (Art. 14 (2)), por lo tanto, en este caso en Bulgaria. Esto sigue la lógica del reconocimiento mutuo, según el cual la autoridad ejecutora no debe considerar los méritos del caso, sino confiar en la evaluación de la necesidad y la proporcionalidad realizada por la autoridad emisora, y reconocer el EIO ‘sin más formalidad’ (Art. 9 (1)), con la única excepción de los motivos de no reconocimiento o no ejecución. En otras palabras, de acuerdo con este modelo basado en la confianza, se considera que las autoridades emisoras están en una mejor posición para juzgar sobre las “razones sustantivas” de la orden.
Para facilitar el reconocimiento, la Directiva 2014/41, al igual que los otros instrumentos de reconocimiento mutuo, establece que la autoridad emisora ​​rellena el formulario que figura en el anexo A y lo transmite a la autoridad de ejecución. Su Sección J requiere indicar ‘si ya se ha buscado un recurso legal contra la emisión del EIO’ (punto 1), y los detalles de una autoridad en el Estado emisor que puede proporcionar ‘más información sobre los procedimientos para buscar recursos legales en El Estado de emisión »(punto 2).
El problema era que la ley búlgara no proporciona ningún remedio legal, es decir, ninguna posibilidad de impugnar las “razones sustantivas” como lo exige el art. 14 (2) EIO – contra la decisión de ordenar tales medidas de investigación contra un testigo.
Dada la imposibilidad de llenar adecuadamente la Sección J del Anexo A, la autoridad emisora ​​búlgara remitió al TJUE algunas preguntas para una resolución preliminar, en esencia con el objetivo de aclarar: (a) si la ausencia de tal recurso legal en el Estado emisor es conforme con la legislación de la UE; (b) si no, cuáles son las consecuencias (es decir, qué deben hacer las autoridades de emisión y de ejecución cuando se trata de una situación similar); y (c) donde el art. 14 (2) EIO tiene un efecto directo “e inmediato”, obligando a Bulgaria a otorgar a una persona interesada la posibilidad de impugnar una decisión judicial incluso si no está previsto por la legislación procesal nacional.
2. La sentencia del TJUE
Después de reformular las preguntas, el TJUE se centró en la interpretación de la Sección J del formulario del Anexo A, leído junto con el art. 14 (5) Directiva 2014/41. El punto 1 de la Sección J del formulario requiere que la autoridad emisora ​​indique ‘si’ se ha buscado un remedio legal en el estado emisor y ‘si es así’ para ‘proporcionar más detalles (descripción del remedio legal, incluidos los pasos necesarios para tomar y plazos) ‘. Además, el art. 14 (5) obliga a la autoridad emisora ​​y ejecutora a informarse mutuamente sobre los recursos legales “solicitados” contra el EIO, es decir, no sobre todos los recursos legales disponibles. En otras palabras, según el TJUE, no existe la obligación de indicar en el formulario todos los recursos disponibles.
Además de esta interpretación textual, el TJUE recordó el objetivo principal de este instrumento de “facilitar y acelerar la cooperación judicial entre los Estados miembros sobre la base de los principios de confianza y reconocimiento mutuos” (§35). Desde esta perspectiva, el formulario contenido en el Anexo A está “destinado a proporcionar la información oficial mínima” necesaria para que la autoridad de ejecución decida sobre el reconocimiento del EIO (§36).
Por lo tanto, evitando responder a todas las preguntas formuladas por la autoridad remitente (la compatibilidad del sistema búlgaro con el EIO, las posibles consecuencias de una evaluación negativa y el efecto directo de este instrumento), el TJUE ofreció una solución pragmática al caso, al concluir que la Directiva 2014/41 / UE no debe interpretarse en el sentido de que exige a la autoridad emisora ​​que incluya en el anexo una descripción de los recursos legales previstos en los países emisores, si dichos recursos no se han solicitado o no existen.

3. Un enfoque alternativo: la opinión de la AG
Quienes esperaban, desde la primera sentencia del TJUE sobre el EIO, aclaraciones importantes sobre las cuestiones clave planteadas por el tribunal remitente, probablemente se sintieron un poco decepcionados por el enfoque seguido por el TJUE. Aún más, después de leer la opinión de AG Bot del 11 de abril de 2019, cuyo análisis va en una dirección diferente, casi opuesta.
Al igual que el Tribunal, la AG también comenzó con la interpretación textual de la Directiva 2014/41 / UE, a saber, del art. 14 (1) sobre recursos legales. Observó que el legislador de la UE debe haber asumido que los recursos contra las medidas de investigación estaban disponibles en casos nacionales, cuando obligaba a los Estados miembros, si no a establecer recursos adicionales, a poner a disposición los recursos existentes para casos nacionales en los procedimientos EIO (§55). En su opinión, el art. 13 (2), que establece que la transferencia de pruebas puede suspenderse, a la espera de una decisión sobre un recurso legal, confirma la suposición del legislador de que tales recursos estarían disponibles (§53).
En este sentido, el AG enfatizó la importancia de proporcionar tales remedios a las personas involucradas además del sospechoso y acusado, ya que el art. 1 (4) EIO ‘no limitó la obligación de respetar los derechos fundamentales a los derechos de defensa de la persona sujeta a procedimientos penales’ (§59).
Además, se centró en la Sección J del Anexo, es decir, en su segundo punto que exige que la autoridad emisora ​​indique la autoridad que puede proporcionar ‘información adicional sobre los procedimientos para buscar recursos legales en el Estado emisor y sobre si la asistencia jurídica, la interpretación y la traducción son disponible’. Tal disposición, observó, es importante para garantizar la efectividad de los motivos de denegación, es decir, la prevista por el art. 11 (1) (f) sobre una posible violación de los derechos fundamentales en el estado emisor (§76).
El AG también analizó el panorama general y reflexionó sobre el entorno general de la cooperación basada en el reconocimiento mutuo. Sin embargo, a diferencia del TJUE, que solo se centró en el objetivo principal de acelerar la cooperación judicial, la AG examinó el “otro lado” del reconocimiento mutuo y la confianza mutua, haciendo hincapié en la presunción refutable del cumplimiento de las normas adecuadas de protección de los derechos fundamentales. A este respecto, concluyó que si un Estado miembro no puede ofrecer vías legales a todas las ‘personas interesadas’ para impugnar las medidas que afectan su derecho a la privacidad, otros Estados pueden creer legítimamente que existe una ‘falta flagrante de protección efectiva de ese derecho ‘en el país emisor (§82).
Tal razonamiento llevó a la AG a considerar, en primer lugar, que la ausencia en la legislación búlgara de tal recurso contra una medida de investigación ordenada contra un testigo no cumple con la Directiva 2014/41. En segundo lugar, y lo que es más importante, creía que, como consecuencia de tal situación, el TJUE debería haber concluido que las autoridades búlgaras no pueden emitir un EIO. Si el Anexo no puede completarse debidamente, no se debe emitir el EIO (§77). Si no se puede presumir que un Estado miembro respeta los derechos fundamentales, no se puede exigir la confianza mutua de otros estados y “ese reconocimiento no puede implementar o aprovechar el reconocimiento mutuo” (§83).
Además, la AG también abordó la cuestión del posible efecto directo de la Directiva. Después de recordar la jurisprudencia del Tribunal sobre el efecto directo de las disposiciones ‘incondicionales y suficientemente precisas’ de una directiva no implementada, distinguió el caso de los recursos legales disponibles en casos internos similares, de la falta de cualquier recurso para las personas interesadas en investigaciones similares procedimientos En el primer caso, la Directiva 2014/41 podría tener un efecto directo, y la persona ‘podría confiar en la equivalencia asumida en el Artículo 14 (1) de la Directiva 2014/41’ (§97). Por otro lado, cuando los recursos no están disponibles en casos internos similares, el AG opinó que dicho recurso procesal no se puede crear ex nihilo si no existe en absoluto en la legislación nacional (§98); por lo tanto, la única solución sigue siendo iniciar procedimientos de infracción por no transponer la Directiva correctamente (§99).
4. Algunas “nuevas” observaciones sobre el reconocimiento mutuo, la armonización y los derechos fundamentales
La distancia total entre la opinión de la AG y la decisión del TJUE revela la precaria estabilidad del Área de Libertad, Seguridad y Justicia (AFSJ) construida sobre el principio de reconocimiento mutuo, o al menos de sus ‘paradojas’ (ver Luchtman). También muestra lo incompleto del marco legal existente y la importancia de ciertas elecciones de políticas que deben hacerse al adoptar nuevos instrumentos. En este sentido, cabe destacar tres dimensiones:
1. Sobre la efectividad. De alguna manera, tanto el TJUE como el AG reconocieron la importancia de interpretar la Directiva para garantizar su eficacia. Pero la efectividad tiene “muchas caras”: si bien el TJUE se centró en el objetivo principal de facilitar la cooperación judicial, el AG adoptó una visión más amplia que abarca la necesidad de asegurarse de que los motivos de las denegaciones, que terminan obstaculizando la cooperación, puedan invocarse efectivamente. Subrayó la importancia del motivo de denegación basado en una posible violación del derecho fundamental, que por primera vez se incluyó expresamente en un instrumento de reconocimiento mutuo. En la literatura, las “relaciones simbióticas” entre la confianza mutua y los derechos fundamentales han sido ampliamente analizadas; En el contexto específico de la evidencia, vale la pena mencionar que ya en el debate que precedió a la adopción del EIO, algunos académicos (ver, entre otros, Bachmaier Winter) habían advertido sobre los riesgos de pasar de la asistencia legal mutua al reconocimiento mutuo, ya que Hubiera arriesgado aumentar las dificultades para que la defensa impugne la evidencia recolectada en el extranjero. Teniendo en cuenta la evolución de la jurisprudencia del TJUE que reconoce los límites de la confianza mutua, la cuestión, por lo tanto, es si es sostenible que la UE deje de exigir y hacer cumplir altos estándares de garantías procesales.
 

2. Sobre la relación entre reconocimiento mutuo y armonización. El EIO claramente no persigue ningún objetivo de armonización; no obstante, el AG pareció insinuar una especie de armonización mínima implícita o de facto al sugerir que la falta de recursos disponibles en el Estado emisor no cumple con la Directiva 2014/41. Sin embargo, tenía que reconocer el límite de una armonización tan implícita, por ejemplo, al reconocer la autonomía procesal de los Estados miembros (§104). Arte. 82 (2) TFUE pone claramente la armonización de las leyes procesales en una posición auxiliar a la piedra angular del reconocimiento mutuo (“En la medida necesaria para facilitar el reconocimiento mutuo …”). Sin embargo, como se observó recientemente en la literatura de Öberg, centrarse en la dimensión transnacional del ejercicio de los derechos fundamentales podría dar a la UE la legitimidad para intervenir incluso más allá de la estricta prueba de necesidad del funcionamiento de la cooperación judicial. Esta es principalmente una pregunta para los responsables políticos de la UE, que deberían seguir evaluando si el nivel real de protección de los derechos fundamentales en un entorno transfronterizo requiere una mayor intervención.
3. Sobre las consecuencias de las violaciones de los Estados miembros. El AG sugirió la idea de que el reconocimiento mutuo es un privilegio y “no debe otorgarse gratuitamente” (Salazar; opinión, §83). Si un Estado miembro no puede garantizar recursos legales adecuados, se debe evitar que las autoridades de ese Estado miembro participen en el sistema de cooperación eficaz basado en el reconocimiento mutuo. Algunos eurodiputados también han propuesto este enfoque en el paquete de pruebas electrónicas propuesto: sugieren tal exclusión en el caso de riesgos de violaciones graves del estado de derecho a que se refiere el art. 7 TUE, incluso antes de que el Consejo Europeo tome una decisión de acuerdo con el procedimiento previsto en dicho artículo (ver en este blog el análisis de la propuesta de la Comisión y el proyecto de informe del PE; aquí y aquí las enmiendas presentadas por todos los diputados).
Existen diferencias significativas entre la falta de un recurso legal y las preocupaciones más generales relacionadas con el respeto del estado de derecho. Sin embargo, en ambos casos, tal consecuencia iría mucho más allá del escrutinio llevado a cabo por la autoridad ejecutora sobre la protección de los derechos fundamentales garantizada por el Estado emisor. No solo se trataría de rechazar una solicitud de cooperación caso por caso, sino que significaría excluir a un Estado miembro de cualquier cooperación basada en el reconocimiento mutuo y aplicar, en cambio, el procedimiento tradicional de asistencia judicial recíproca.
Está fuera del alcance de esta contribución discutir la oportunidad y la viabilidad de diseñar una cooperación judicial de “dos velocidades” en el AFSJ. Ciertamente, este enfoque tiene cierto atractivo. Al mismo tiempo, sin embargo, presenta varios riesgos y dificultades, especialmente teniendo en cuenta que sería la consecuencia del fracaso de un Estado miembro. Requeriría abordar varias preguntas, tales como: ¿qué tipo de violaciones deberían conducir a la exclusión del sistema de reconocimiento mutuo? ¿Quién debería tener el poder de declarar a un Estado miembro no apto para el reconocimiento mutuo? ¿Sería una sanción proporcional excluir a tout court de un Estado miembro de cualquier posibilidad de aplicar un “mejor” instrumento? ¿Y eso sería en interés de la UE?
El razonamiento del TJUE no tocó en absoluto este tema, y ​​en casos futuros probablemente sería difícil para la Corte llegar a una conclusión tan “creativa” si un instrumento legislativo no contempla tal consecuencia. En LM, el famoso caso relativo a la independencia del poder judicial en Polonia (ver en este blog), el TJUE sostuvo que la decisión sobre la suspensión de la orden de detención europea con respecto a un Estado miembro es una prerrogativa del Consejo Europeo de conformidad con Arte. 7 TEU. Esto también se basó en el texto del considerando 10 de la Decisión marco sobre la orden de detención europea, que prevé dicha consecuencia si hay una decisión del Consejo Europeo, pero una disposición similar no figura en el EIO. Teniendo en cuenta el estado actual de la confianza mutua en la UE, esta es una cuestión de política compleja que el legislador de la UE debe abordar cuidadosamente al adoptar nuevos instrumentos.
 

 

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